Federalismo como sistema político

EL SISTEMA FEDERAL COMO MODELO POLÍTICO-TERRITORIAL DEL ESTADO

INTRODUCCIÓN


El sistema federal como modelo político-territorial del Estado es el tema que nos ha encomendado la comisión encargada de la publicación de este libro homenaje al profesor Manuel García Pelayo, de cuyo legado he tenido la satisfacción de impregnar mi investigación en el área del Derecho Público en las aulas de la Universidad Central de Venezuela. Al plantearnos este tema nos resulta imprescindible destacar que abordar el federalismo en la actualidad es un reto interesantísimo, no sencillo, por cuanto conceptualmente es una institución, figura o forma de gobierno que tiene más de 246 acepciones , y otras muchas clasificaciones y usos. Debemos partir por tanto de la idea de que no existe un modelo único. Ni siquiera hay coincidencia en los autores sobre la noción de federalismo calificado como forma de gobierno, ya que desde el punto de vista orgánico, las formas de gobierno suelen dividirse en república y monarquía y funcionalmente en democracia, aristocracia y autocracia.

Es por esa diversidad y riqueza de la noción de federalismo que hemos decidido acercarnos a él en este trabajo a través de un prisma histórico, observando las constituciones de nuestra vida republicana a partir de 1811. Nos referiremos a algunos elementos comunes a un federalismo o sistema federal, con la intención de vislumbrar, somera y globalmente, cómo se genera y se desarrolla en Venezuela, tratando de distinguir los rasgos de federalismo en nuestro país a través de los años, los diferentes gobiernos y gobernantes.

El modelo del federalismo en Norteamérica constituyó la inspiración de nuestro primer Congreso constituyente en 1811 y luego la idea de federación ha sido una bandera, un estandarte, un desiderátum o una aspiración tanto de legisladores como gobernantes. Se ha entendido la federación o el federalismo como una figura contrapuesta al centralismo, y es por esas aspiraciones de independencia o descentralización de los estados, que nuestro federalismo se torna en una institución o figura particular, por cuanto observaremos que lo que se pretende es lograr una independencia de los Estados con respecto a la capital de la República, pero muchas veces esa autonomía no está programada, ni existen los medios económicos para sustentarla, como es el caso de la prestación de los servicios públicos, en el que muchas veces lo Estados o Municipios no cuentan con los recursos financieros y humanos para su desarrollo y ejecución.

En las últimas décadas se realizaron trabajos importantes para la reforma del Estado, cabe nombrar especialmente la labor de la Comisión para la Reforma del Estado (COPRE) en cuanto al tema de la descentralización, distribución y delegación de las competencias del gobierno central a los gobiernos locales. Observaremos los avances en descentralización surgidos a raíz de reformas legislativas como la Ley Orgánica de Régimen Municipal y La Ley Orgánica de descentralización, ambas reformas en el año 1989, con importantes avances como la elección directa de gobernadores y alcaldes.

Igualmente observaremos como en la Constitución de 1999 se genera un gran avance legislativo porque se consagra, en el propio texto constitucional, a Venezuela como una República federal, sin embargo en la práctica percibimos como el desarrollo legislativo que se genera con la reforma de las leyes para adecuarlas a la Constitución, se aparta del federalismo al crear instituciones de funcionamiento radicalmente centralista. En nuestra opinión, esto viene a formar parte de un total de incongruencias legislativas dentro de nuestra historia constitucional.


I
NECESARIOS ANTECEDENTES HISTORICOS


“El separatismo venezolano estuvo presidido por la constitucionalidad”


Hemos querido comenzar nuestro trabajo con esta frase del maestro Chiossone, como un modo de justificar nuestra postura ante la historia del constitucionalismo en Venezuela, en la que consideramos que la mayoría de las veces la Constitución ha sido utilizada, en toda nuestra vida republicana, como una manera de dar sustento y legalidad a los cambios políticos que el gobernante de turno, militar o civil, a pretendido dar al Estado. Desde 1811 hasta 1999 Venezuela ha tenido 25 Constituciones, casi todas fueron dictadas bajo Presidentes militares, “a excepción de tres: la de 1891, con Andueza Palacios; la de 1947, con la Junta Revolucionaria (gobierno de facto) presidida por Betancourt; y la de 1961, bajo el gobierno constitucional de Betancourt”

Hablar de federalismo en Venezuela nos exige inexorablemente recordar nuestra historia constitucional y detenernos en el hecho de que nuestra primera República nace federal, en nuestra opinión, con aspiraciones de ser federal. Ya desde la primera Constitución de 1811 se establece un sistema de gobierno federal inspirado en el federalismo norteamericano , y en el concepto de separación de poderes aportado por la revolución francesa. “Venezuela es la primera en promulgar, a fines de 1811, su constitución política a semejanza de lo que habían hecho en América los Estados Unidos y en Europa Francia y Polonia. Esta carta es también la primera Constitución que apareció en el mundo español, dictada por un Congreso legítimamente constituido y con carácter nacional. La constitución de 1811 acoge el sistema rígido y adopta para la República el sistema federal de gobierno.”

En Venezuela lamentablemente no contamos con los libros de actas que recogen las discusiones sobre esa primera Constitución de 1811, ellos se perdieron durante la guerra de independencia, sólo tenemos referencia de ellos. De allí que sean limitadas las fuentes para investigar sobre el modo como se fraguan las ideas federalistas en ese primer Congreso Constituyente, pero sabemos que la idea del sistema Federal, como modelo político territorial de Estado surge en nosotros, y se consolida, en esa primera Constitución. Los patriotas que desarrollan una lucha política y que forman parte del grupo de redactores de la Constitución, en su mayoría, son los mismos que combaten las batallas, “Dentro del campo patriota, al mismo tiempo que se hace la guerra, se desarrolla una lucha política entre los que son partidarios de un reformismo, pero dentro de los cauces legales de la tradición legislativa vigente, es decir, propugnando por el establecimiento de una regencia y la convocatoria de unas cortes estamentales, y aquellos otros, plenamente radicales, que hacen tabla rasa de los fundamentos institucionales y que, apoyados por un justismo inicial, establecen, en la práctica una REPUBLICA FEDERAL, que tal es, a fin de cuentas, la junta central, constituida por vocales designados por cada una de las juntas provinciales que habían reasumido, revolucionariamente, la soberanía.” . Por eso podemos colegir que los constituyentes, en su generalidad, eran partidarios de la independencia de Venezuela de la corona Española, pues se constituyeron en Congreso Constituyente, pero entre ellos se da el fenómeno de una doble revolución, la independentista y la republicana. Pero hacer la Constitución sí crean una República nueva, una República que deciden llamar Federal, sin embargo para ello, utilizan las estructuras políticas y territoriales ya existentes, las instituciones de la Colonia, particularmente la Junta Central.

Así como nuestra primera Constitución (1811) se ha llamado “federalista”, observamos que en la segunda, la de Angostura (1819), configura y crea un gobierno centralista. ¿Cómo se da ese cambio en tan pocos años? , muchas respuestas pueden darse a esta pregunta, sin embargo estimamos que la circunstancia histórico-política que sirvió de fundamento nuestras primeras cartas magnas, “la independencia”, es el eje que mueve el pensamiento jurídico-político de los primeros constituyentes, y esa segunda Constitución, aunque diferente y centralista, era obra del Congreso como órgano de representación popular. El Congreso de Angostura no aprueba totalmente el proyecto presentado por Bolívar, sin embargo, la Constitución sí es fruto de los principios Bolivarianos ya que Bolívar era de tendencia centralista, y esto no es un hecho negativo, simplemente significa que el centralismo era la fuerza que necesitaba para libertar cinco naciones.

En Venezuela, durante los años 1810 a 1822, los términos, independencia y Constitución, van de la mano, se identifican. La Constitución de 1811 viene a ser el instrumento legal que justifica la separación de Venezuela con España y que subsiguientemente construye un sistema de Gobierno. Surge la federación como “el intento a armonizar unas juntas provinciales con otras (…) y especialmente el recelo al poder pleno en mano de unas o pocas personas que, sin sujeción a nadie, podía por torpeza, debilidad o traición entregar al país.” Es por esto que consideramos que se establece “Un gobierno federal débil, en lugar de las antiguas formas monárquicas” , de esta manera resulta posible cambiar de un modo flexible los sistemas políticos, y la razón es esta: no se buscan los sistemas políticos como tales, sino que se busca “la independencia”, autónomamente del sistema político.

De esta manera, en la Constitución de 1811, Federalismo significa “que el gobierno central tiene los poderes expresamente delegados, nada más. Los poderes residuales pertenecen a los Estados (Provincias) o al pueblo” .

Los venezolanos de 1811- 1821 quieren la independencia, como también quieren todos los principios del pensamiento liberal europeo y los principios acogidos en la constitución norteamericana: libertad, igualdad, la autonomía, el poder en las manos del pueblo, soberanía, separación de los poderes públicos y todo ello viene a ser contenido en las constituciones que se elaboran. “A partir de la Independencia el panorama constitucional latinoamericano aparece como un inmenso caleidoscopio. Setenta y siete constituciones, proyectos, decretos, reglamentos, declaraciones y actas de veinte países se adoptan o escriben. La inestabilidad política de estos pueblos recién nacidos a la vida independiente, los avatares de la guerra y las pugnacidades de los grupos provocaron constantes modificaciones en las estructuras constitucionales.”
Al prestar atención a la observación de Francisco de Miranda sobre el texto constitucional de 1811, en donde expresa que la Constitución aprobada no se adapta a la circunstancias de Venezuela, entendemos la fragilidad de la estructura jurídica que se plantea y los consecuentes cambios que hemos tenido. Pero consideramos que en ese momento histórico independentista el federalismo era necesario, “con marcada tendencia anticentralista, se definió entonces como viable nuestra andadura en la historia por los cauces del federalismo. En 1811, la República nacía federal o no nacía. La prevención frente a la Provincia de Caracas era tal, que sólo la federación podía garantizar la unidad en torno al afán independentista. Y así se hizo.” Sin embargo el federalismo siempre ha sido un ideal que se ha realizado en la práctica de una manera modesta, porque los gobernantes y los gobiernos han sido de un corte manifiestamente centralistas, en ocasiones hegemónicos, y estos principios no son compatibles ni congruentes con la idea de una nación federal. “Demasiado cuartel hemos tenido y los cuarteleros no han parido ni siquiera una Esparta. La sombra soldadesca que se abate sobre nuestro proceso de pueblo es notoria y llamativa por la cantidad, no por la calidad”.
La Constitución de 1819, que sustituye a la de 1811, es llamada la Constitución de Angostura, porque fue dictada en esa ciudad durante el Congreso de Angostura. Angostura es hoy es Ciudad Bolívar en el Estado Bolívar. Dicha Constitución genera el sistema de estado centralista y repulsa al estado federal, reflejando el pensamiento del libertador puesto de manifiesto en Cartagena, en la carta de Jamaica y en el discurso inaugural al Congreso de Angostura.
La Constitución de 1821, o Constitución de Cúcuta, dictada por el Congreso General de Colombia y promulgada por el presidente Simón Bolívar, es la Constitución de la Gran Colombia. Aparte de su importancia política de querer plasmar el gran proyecto integracionista del Libertador, revela igualmente, “los prejuicios antifederales y pro centralistas del Libertador, ya que en vez de organizar a la Gran Colombia como un Estado federal, lo cual parecería más lógico, dada la vastedad de territorio, prefirió una organización centralista, posiblemente por miedo a los elementos desintegradores y centrífugos que existen en toda federación, sobre todo en sus inicios y en momentos de crisis internas. Siempre quedará la duda de si una solución federal y por tanto, más flexible hubiera hecho más duradero el proyecto del Libertador.”
La Constitución de 1830 es sancionada por el Congreso Constituyente en Valencia y promulgada por el presidente José Antonio Páez. Es una de las constituciones más importantes que ha tenido Venezuela por su vigencia de 27 años. Establece un sistema centro-federal, pues aunque consideraba al Estado como unitario, centralista, daba a las provincias que lo componían considerable autonomía, con una Asamblea o Diputación provincial electa por los cantones que componían a cada provincia, con facultades de proposición en el nombramiento o designación de los gobernadores de ellas y en los miembros de las cortes superiores de los distritos judiciales en que a estos fines se dividió la República. El sistema electoral continuó siendo indirecto y censitario. Se mantuvo como en toda la historia constitucional del país la división de poderes, con un sistema presidencialista, pero prohibió la reelección inmediata del presidente de la República. El Poder Legislativo se mantuvo bicameral. Consagra en materia territorial el principio de que el territorio de Venezuela es el mismo que correspondía a la capitanía general de Venezuela antes de la transformación política de 1810, conocido con el nombre de uti possidetis juris y que es el que, con variantes de redacción, han consagrado hasta hoy todas las constituciones posteriores de Venezuela. Instituyó un órgano que denominó Consejo de Gobierno, con funciones consultivas y electivas ya que en algunos casos elegía a los vicepresidentes de la República. Esta institución apareció y desapareció en las diversas constituciones del siglo pasado hasta su definitiva desaparición el año de 1914. En 1999 la Constitución vuelve a incluir la figura del Vicepresidente.
La Constitución de 1857 sancionada por el Congreso y promulgada por el presidente José Tadeo Monagas, su objetivo político circunstancial era el de permitir la reelección inmediata y satisfacer así sus aspiraciones. Centraliza totalmente la organización del Estado, ha sido la constitución más centralista de cuantas ha tenido la República.
La Constitución de 1858 sancionada por la Convención Nacional en Valencia, promulgada por el jefe provisional del Estado, general Julián Castro, amplía la autonomía de las provincias, estableciendo la elección directa de los gobernadores; las legislaturas provinciales eligen a los miembros de la Corte Suprema de Justicia y a los de las cortes superiores; organizan los cantones y parroquias en su jurisdicción. La Constitución es de corta vida, pues casi de inmediato estalla la Revolución Federal.
Oportuno es recordar también, que a raíz de las ideas de federalismo, se genera en Venezuela (1859-1863) la llamada guerra federal, guerra larga o guerra de los cinco años. Es una guerra civil, que no ocupa todo el territorio nacional, pero que es considerada como la guerra civil más devastadora después de la independencia. Los del partido liberal, o liberales, son llamados federalistas porque reclaman la igualdad y la autonomía de las provincias frente los conservadores u oligarcas quienes mantenían un sistema de latifundio con las estructuras coloniales españolas.

Entonces, como ahora, las leyes contienen el desiderátum del pueblo, el deber ser, el ideal de sistema de gobierno; pero la ejecución de las mismas, la práctica no se corresponde a la letra. La ley resulta insuficiente si no existe la voluntad política de ajustarse a ella y la disciplina del ciudadano por aceptar su contenido en búsqueda del bienestar colectivo, la justicia, la paz. En el inicio de la Guerra Federal, en Coro se hace un “Manifiesto inicial de la Federación”, proclamado por el Coronel Tirso Salaverria, Jefe provisional de la plaza de Coro y de las tropas federalistas. Este manifiesto es expresión de las concurrencias de nuestra historia constitucional, que me permito transcribir en su integridad, porque su contenido puede ser leído hoy con mucha actualidad:

“¡Corianos! ¡Compatriotas!
La revolución de marzo ha sido inicuamente falseada. Atraídos por los encantos de su programa fascinador, concurrieron a consumarla todos los venezolanos; y su triunfo no ha producido otros gajes que el entronizamiento de una minoría siempre retrógrada, siempre impotente en su caída, siempre ávida de satisfacer innobles venganzas. Aceptáronla de buena fe los mismos que, fieles a sus compromisos, sostuvieron el poder recientemente derrumbado; y con criminal violación de las protestas de echar al olvido lo pasado, se les persigue sin causa, y sin fórmula de juicio se les condena a una proscripción indefinida; sin que haya bastado a dar treguas a este abuso la voz de la nación que de todos los ángulos se alzara reclamando la amnistía.
Proclaman la libertad en las elecciones; y nunca las elecciones se han verificado más a expensas de la libertad del pueblo. Invócase como el garante más seguro de la soberanía popular el voto universal en las mismas elecciones; y lo que hemos visto ha sido el escarnio del voto universal, otorgando ese derecho a la fuerza armada sometida a la voluntad de jefes establecidos ad hoc, para llenar los designios proditorios de un club dominador.
Bajo esa tutela depresiva tuvieron lugar las elecciones para la Convención Nacional. ¿Y cuál había de ser el resultado? Otra vez la centralización del poder contra el querer de los pueblos paladinamente manifestado; otra vez el dejar sometida la suerte del país a la voluntad de un hombre y su partido; otra vez el abrir anchuroso campo para perpetuarse en el poder público, uno con algunos, con ultraje de los principios preconizados en esta misma Carta central.
Por fin los abusos consecuentes a tan funesto orden de cosas; por fin las escandalosas infidencias del Jefe provisional del Estado, tantas veces falaz y perjuro cuantas bajo la religión del juramento ha protestado desprendimiento, abnegación y patriotismo; por fin las injusticias y arbitrariedades de sus agentes en las provincias, siempre garantizados con la impunidad, han rebosado la copa de nuestra indignación y roto los diques del sufrimiento para realizar un pensamiento ídolo de nuestro corazón, y que la prudencia nos había obligado hasta ahora a mantener en el terreno de la opinión. Este pensamiento mágico, regenerador; ese símbolo de fe política de todos los venezolanos; ese refugio salvador, único que el cielo nos depara en la deshecha tormenta que las pasiones azuzadas por los desmanes de un poder arbitrario han descargado sobre nosotros, es la reorganización de Venezuela en República eminentemente Federal.
¡Compatriotas! Mi corazón abunda en sentimientos de júbilo que mi débil voz puede apenas explicar. Sin derramarse ni una sola gota de sangre, sin vejámenes ni tropelías de ningún género, sin que nadie pueda lamentar una injuria que de palabra o de derecho le arrogaseis; sin más armas que vuestro valor y sin más esfuerzos que los de vuestras voces, me acompañasteis anoche en la grave empresa de desarmar la fuerza y apoderarnos de las armas con que un esbirro, remedo de gobernador del general Castro, nos oprimiera, y con que se prometía realizar el designio de su amo, de perpetuarse en el dominio del país, a despecho de la voluntad general. ¡Hazaña memorable la vuestra, compatriotas! ¡Arranque de singular patriotismo y valentía! ¡Rasgo espléndido de moderación, de orden y moralidad en medio del tumulto de una ciudad conmovida y en los momentos en que se hallaban a vuestra discreción la vida y la libertad de vuestros propios opresores! ¡Compatriotas! Por el concurso unánime de vuestras voluntades me elegisteis Jefe provisional para la empresa de la santa causa de la Federación en esta Provincia; y heme aquí a la cabeza de este honroso movimiento, resuelto con toda la abnegación del patriotismo, con toda la energía y ardor de un alma libre, con todo el noble orgullo de un militar ciudadano idólatra de su patria, dispuesto a arrostrar alegre y sereno a vuestro lado los azares de la campaña que hoy se abre a nuestros esfuerzos. ¡Feliz yo, camaradas, si como lo espero de la Divina Providencia, triunfáramos de nuestros dominadores! Feliz yo siquiera exhale a vuestro lado mi último suspiro en nombre de la libertad y la Federación de mi patria.
¡Corianos! No temáis. La Federación es el gobierno de todos. La Federación es el gobierno de los libres, y Venezuela obtendrá el lauro de la Federación. No hay un solo venezolano, con excepción del reducido club que hasta hoy nos ha dominado, cuyo corazón no lata de entusiasmo al impulso de esa voz mágica y arrobadora. La República entera está conmovida. Las localidades más importantes han dado simultáneamente el golpe que nosotros, y las demás se aprestan aceleradamente a secundarnos. La opinión nos favorece, la gente de armas nos sobra, y cuantos elementos pudiéramos necesitar están a nuestra disposición. ¡Corianos todos! No desconfiéis de nuestras protestas: no son las de aquel que infiel al gobierno que servía, ha sido más y más infiel a la nación que en mala hora le confiara sus destinos. Nuestro programa exclusivo es la Federación de Venezuela; el medio de realizarlo es la unión de todos los venezolanos; y en consecuencia las distintas y odiosas denominaciones de bandos políticos serán para siempre relegadas al olvido.
¡Viva el movimiento federalista de Coro!
¡Viva la Federación de todas las Provincias de la República!
¡Viva el general Juan C. Falcón, primer Jefe del movimiento federalista nacional!
Dado en el Cuartel General de Coro, a 21 de febrero de 1859.Tirso Salaverría.”
Luego de unas batallas muy cruentas, y tras verse vencidos los conservadores, mediante “el tratado de Coche” firmado en 1863 entre Páez y Falcón, se pone fin a la guerra en la que triunfan los federales y concluye el gobierno de Páez. A partir de este momento nuestra República, con la Constitución de 1864, vuelve a llamarse federal de un modo formal, pero esta muy lejos aún de un autentico federalismo. Esta Constitución sancionada por la Asamblea Constituyente y promulgada por el general en jefe y presidente de la República, Juan Crisóstomo Falcón, es una de las principales constituciones de Venezuela, porque genera una transformación del sistema constitucional venezolano al establecer la forma federal del Estado y acentuar la descentralización político territorial contenida en la Carta de 1858. Aumenta la autonomía de las provincias, que pasan a llamarse Estados y la República cambia su nombre por Estados Unidos de Venezuela. La autonomía comprende lo político, la administración de justicia y las cuestiones locales y municipales. Se separa del modelo norteamericano y se acerca al suizo. Esta Constitución crea un tribunal supremo de la federación, “denominado Alta Corte Federal, que venía a ser un tribunal especial para los asuntos en que fuese parte la nación como demandada, estuviere envuelta la responsabilidad de los ministros del Despacho o de altos funcionarios de los estados federados, existiere conflicto de jurisdicción o competencia entre los empleados de diversos estados, o hubiere colisión de leyes nacionales con las de algún estado federado, o entre las de éste, con facultad para declarar cuál era la vigente.” Desaparece la facultad de la Corte Suprema de declarar la nulidad de los actos legislativos sancionados por las legislaturas provinciales cuando fuesen contrarias a la Constitución. En cuanto a la inconstitucionalidad de las leyes nacionales se establece un sistema de control político, en el que deben concurrir la voluntad del Ejecutivo nacional y la de la mayoría de las legislaturas de los estados federados, salvo, cuando se tratase de actos violatorios de los derechos individuales, caso en el cual no se requiere sino la de esta mayoría. Se inicia el sistema por el cual se requiere la concurrencia de la voluntad de la mayoría de los estados federados, manifestada por medio de sus legislaturas, con la del Estado federal a través de la Legislatura nacional (Congreso o Asamblea Nacional), sistema que no es sino un corolario o consecuencia de todo sistema federal y que desde ese entonces existe en todas nuestras constituciones; aunque debe advertirse que en la de 1864 la normativa es muy esquemática al respecto, mientras que luego se va haciendo más compleja, pero siempre en aplicación del mismo principio de la concurrencia de las voluntades del Estado Federal y de los estados miembros o federados.
La Constitución de 1874, promulgada por Antonio Guzmán Blanco es de corta duración, la sustituye la Constitución de 1881 promulgada también por el presidente Antonio Guzmán Blanco cubren el período de la hegemonía de Guzmán Blanco. El período constitucional se reduce a 2 años de los 4 que, hasta ese momento y siguiendo el modelo americano, había prevalecido, el voto deja de ser secreto, se crea la Corte de Casación aparte de la Alta Corte Federal, para así poder unificar la jurisprudencia de los tribunales, que siguen siendo competencia de los estados federales, aunque para mantener el principio federalista se dice que la Corte de Casación es tribunal de los estados.
La Constitución de 1891, sancionada por el Congreso de los Estados Unidos de Venezuela promulgada por el presidente Raimundo Andueza Palacio, tuvo como objetivo prolongar el período constitucional a 4 años y favorecer así el mantenimiento en el poder del presidente en ejercicio y eliminar el Consejo Federal, volviendo a la elección directa del presidente.
La Constitución de 1893 promulgada por el presidente Joaquín Crespo, vuelve al período constitucional de 4 años, continúa el proceso de centralización del año 1881 y mantiene a la Corte de Casación. Le confiere a la Alta Corte Federal la potestad del control de la constitucionalidad de las leyes y otros actos del poder público nacional.
Las Constituciones de 1901 y 1904 promulgadas por el presidente Cipriano Castro son las constituciones llamadas del castrismo. No contienen ningún cambio fundamental con respecto a las anteriores, introduce la llamada Cláusula Calvo . Se acentuó la decadencia del federalismo, pues se aumentaron y detallaron las competencias del Congreso Nacional y del Presidente de la República.
Luego vienen las constituciones llamadas del gomecismo, promulgadas bajo la dictadura del General Juan Vicente Gómez, son las constituciones de 1909, 1914, 1922, 1925, 1928, 1929, y 1931. En este marco legislativo no podemos comentar ningún aspecto relevante al federalismo porque Venezuela se encontraba sometida a una dictadura. El gobierno estaba dirigido por el general Gómez y no se concentra solamente en un solo poder sino en una sola persona, no había diversificación de medios económicos, cuestión que no ayudaba para el desarrollo de la descentralización; había mucho analfabetismo por ello las posibilidades de realizar una actividad de gobierno local no se mostraba factible. Es con el gobierno del general Eleazar López Contreras cuando se da apertura en Venezuela a un régimen diferente a la dictadura, con posibilidades de crear un puente hacia la democracia con las implicaciones de descentralización y federación.
Las constituciones de 1936, 1945, 1947 y 1953 preceden a la Constitución de 1961, que mantiene el bicameralismo al estilo federal con una Cámara del Senado que teóricamente representa a los estados federados, con igualdad de representación para cada uno, “pero añade la del Distrito Federal, lo cual en principio, es contrario al principio federalista, por ser el Distrito Federal técnicamente una zona neutra a los efectos federales”. Esta Constitución abre posibilidades futuras a un desarrollo federal, pues permite que por una ley pueda otorgarse a los estados la facultad de elegir a sus gobernadores, permite al Congreso, mediante ley que requiere el voto favorable de las dos terceras partes de los miembros de cada Cámara, transferir a los estados competencias nacionales; en materia municipal, proclama la autonomía municipal y abre el camino para un verdadero desarrollo autónomo del municipio, tomando en cuenta las especificidades que ellos puedan tener.
Bajo la forma de Federación, Venezuela se ha movido en un sistema que el profesor Brewer Carías califica como “federalismo centralizado” y “federalismo descentralizado” . Es por ello que en el siguiente capitulo nos detendremos a estudiar algunos de los elementos formales que, en teoría, debe contener un Estado federal.

II
ELEMENTOS COMUNES EN UN
ESTADO FEDERAL

Federación viene del latín foederare, que significa congregar. Como hemos dicho, no existe en la doctrina actual una definición uniforme de federalismo, ni siquiera en la doctrina alemana donde se ha desarrollado el sistema federativo moderno. Sin embargo, podemos aproximarnos a una definición práctica y pudiéramos decir entonces que federación consiste en la realización de una alianza entre varios estados para que, conservando cada uno su independencia y su identidad, conformen uno solo por razones de ayuda mutua, de soporte económico o político. Los miembros de ese Estado federal se autogobiernan, pero se unen y se subordinan a un poder central para la gestión de ciertas competencias esenciales.

Queremos resaltar que, en teoría, la federación ni el regionalismo son elementos esenciales para un Estado constitucional . Recordemos como ejemplo los países donde el sistema de gobierno es una Monarquía constitucional, y se respetan los derechos humanos y políticos de los ciudadanos. Lo que es indefectible para que haya Estado constitucional o de Derecho es el acatamiento a los principios que respetan los derechos humanos, la dignidad de la persona, la separación de los poderes públicos, la justicia independiente. El Profesor Brewer Carias precisa que, en Venezuela, el Federalismo actual consistiría en el “perfeccionamiento de la democracia mediante el reforzamiento de la descentralización política”.

Aunque, como ya hemos señalado, en la práctica el concepto de federación tiene sus elementos propios en cada nación o colectividad , podemos también aproximarnos a su noción determinando, teóricamente, los elementos comunes a toda federación , los cuales, siguiendo el orden expuesto por Brage Camanzano , serían:

1) Un ordenamiento constitucional federal común.
2) Ciudadanía federal.
3) Acogida al principio de separación de poderes.
4) Reconocimiento en la Constitución federal de la garantía de la existencia autónoma de los Estados.
5) Se garantiza un nivel elevado de autonomía política a los Estados miembros.
6) La subordinación de los ordenamientos de los entes territoriales a la Constitución federal.
7) Distribución de las competencias, incluyendo las legislativas (no sólo las ejecutivas).

Se suele prever una “cláusula residual” con una lista de competencias a favor de la Federación (poderes enumerados), quedando las restantes reservadas generalmente a los estados miembros.

Además de los requisitos que exponemos supra, el Profesor Brewer precisa otras exigencias para una forma federal de Estado. Tales son:

a) La distribución territorial de las competencias públicas.
b) La distribución territorial del poder tributario y el régimen de financiamiento de las entidades territoriales.
c) Las relaciones intergubernamentales y la solución de conflictos entre los poderes.
d) La necesidad de la bicameralidad del Congreso.

Dentro del complejo sistema del federalismo moderno podemos encontrar múltiples clasificaciones: legislativo y ejecutivo; simétrico y asimétrico, centrípeto (en cuanto la integración es una meta de integración e igualdad de las condiciones de vida),y centrifugo porque va en función de la autonomía y diversidad de las condiciones de vida como en Alemania; intraestatal que establece la división funcional de tareas según tipos de competencia y fomenta un proceso político basado en “checks and balances” entre los niveles del Estado, y un federalismo interestatal que establece el reparto de competencias según campos de política y separación de poderes.

Existe también la clasificación de federalismo dual, el cooperativo y el competitivo en el que nos vamos a fijar con algo más de detenimiento porque se refieren a los sistemas utilizados actualmente en Estados Unidos de América y en Alemania.

En el federalismo dual los estados se mantienen soberanos respecto de muchas materias tras la unión que ellos crean. Se caracteriza por el hecho de que el Estado Federal y los estados federados están claramente separados, cada uno con sus competencias y responsabilidades claramente definidas y delimitadas en la Constitución: ambas partes son soberanas. Y más que cooperación hay una relación de tensión sobre el mantenimiento del poder. El modelo dual estuvo vigente hasta ya bien entrado el siglo XIX en Estados Unidos que, a raíz de la gran depresión, se instauró el federalismo cooperativo, que insiste en la necesidad de cooperación entre los diversos niveles de gobierno a fin de proporcionar un buen servicio a la población. Esta manera de federalismo cooperativo se atribuye a Morton Grodins y se basa en que los poderes, responsabilidades y funciones no están claramente atribuidos a la Federación o a los estados y los dos niveles de gobierno no trabajan así como enemigos o rivales sino más bien como socios. Este sistema es cuestionado por algunos por considerar que se difumina la responsabilidad. En Alemania se ha desarrollado el principio de la “lealtad federal” que significa la cooperación de los estados (Länder) entre sí y la federación.


III
EL CASO DE LOS ESTADOS UNIDOS
DE AMERICA



Estados Unidos fue el primer Estado que en el mundo se consolido como una federación y se ha mantenido así hasta nuestros días . La federación fue discutida como tal en las reuniones del Congreso Constituyente de 1787 en el que hubo contención sobre este aspecto por considerar que la posibilidad de crear otro gobierno, superior al de cada uno los estados, fuera a limitar la independencia y la identidad de cada Estado. La Constitución surgió como elemento fortificador de los estados ya confederados, producto de la independencia de las trece colonias inglesas. Las colonias se unen en confederación, primero con un documento llamado “Artículos de la confederación” y luego como federación con una Constitución federal que define la estructura y poder del gobierno, aceptando el principio de separación de poderes en las tres ramas: ejecutiva, legislativa y judicial. El poder legislativo, ya en la Constitución, está dividido en dos cámaras: la de representantes y la de senadores.

El Congreso viene a ser la institución que garantiza la participación de cada estado en el gobierno federal, porque el Congreso está compuesto por miembros electos, nominados por las legislaturas de los estados y en 1913 se hizo una enmienda a la Constitución para que los Senadores fueran electos por elección popular.

Cuando los fundadores de la nueva nación redactan la Constitución, piensan en el Congreso como un “centro del poder” que debe integrarse con personas con alta experiencia de cada estado. Es por ello que la primera parte del Artículo I de la constitución (Secciones 8, 9 y 10) provee al Congreso de poderes para aplicar impuestos, para regular el comercio, para declarar la guerra , para realizar tratados internacionales y para enjuiciar al Presidente.

Este sistema federal no se estableció en la práctica de un modo permanente, por cuanto en los primeros años de la nueva nación hubo quienes veían las limitaciones que este régimen traía para cada estado, entonces surgen los llamados “federalistas” y “anti federalistas”. En este debate del Congreso ejerce una influencia importante una sentencia de la Corte Suprema, dictada en 1819, en un caso llamado McCulloch v. Maryland en la cual los jueces de la Corte deciden a favor de los federalistas. Esta sentencia resuelve una consulta de interpretación a la Constitución propuesta a la Corte por el estado de Maryland. Se trataba de definir los poderes del Congreso para crear un Banco Nacional, el Banco de los Estados Unidos. El Juez John Marshall, de corte federalista, decide que fue razonable la decisión del Congreso en crear un banco nacional, para poder asumir y ejecutar sus potestades fiscales. Con esta sentencia se crea la doctrina de los “poderes implícitos”, en donde los poderes del gobierno pueden ser razonablemente delegados. Durante décadas, se utilizó el argumento legal contenido en esta sentencia para fundamentar la extensión de los poderes en el gobierno nacional.

El poder Ejecutivo y el Presidente

Se plantea un problema cuando se pasa de los Artículos de la Confederación a la Constitución, porque en aquella, las funciones del poder ejecutivo se encontraban dentro de las atribuciones del Congreso y porque en cada estado se había ejercido la autoridad ejecutiva en virtud de la larga batalla contra la corona inglesa y sus delegados en las colonias. Los delegados a la convención decidieron que el presidente debe provenir del Congreso, habiendo tenido varios años en servicio, mayor de treinta y cinco años, norteamericano por nacimiento, viviendo en el país por catorce años. Los mismos requisitos se aplican al Vicepresidente.

Poderes presidenciales

Inicialmente la convención confirió al presidente el poder de hacer cumplir las leyes y el veto a las leyes. Más adelante fue instituido como cabeza de las fuerzas armadas y de la marina, se le dio el poder para nombrar embajadores, otros ministros públicos y a los jueces de la Corte Suprema con el consentimiento del Senado. Los tratados internacionales también son aprobados por el Presidente con la asesoría del Senado y la aprobación de las dos terceras partes de los senadores presentes en la votación.

El poder Judicial

El artículo III de la Constitución, relativo al “Poder Judicial de los Estados Unidos” determina la creación de un Tribunal Supremo, y tribunales inferiores, El artículo III no autoriza explícitamente a la Corte Suprema para controlar la constitucionalidad de los actos del Congreso, pero ya en la convención se habían anticipado en el reconocimiento de estas funciones en los tribunales de los estados, que habían decidido casos resolviendo el conflicto de leyes aplicables entre la ley del estado y la Constitución. De aquí que se establezca el principio de la supremacía constitucional.

Enmiendas de la Constitución

En el mismo Congreso constituyente de 1787, los fundadores de la nación estuvieron de acuerdo en la necesidad de un método efectivo para enmendar la Constitución ya que el cambio de “los Artículos de la Confederación” a la nueva Constitución, no habían sido prácticos por cuanto se requería del unánime consentimiento de los Estados. Entonces se estableció, y así permanece en el artículo V, que el Congreso podrá llamar a una convención con el propósito de proponer enmiendas cuando haya sido solicitado por dos terceras partes de los estados. Este sistema es el que ha sido utilizado para realizar enmiendas a la Constitución desde hace más de doscientos años. Las primeras diez enmiendas de la Constitución, que terminaron de ser aprobadas por los estados en 1790 y ratificadas el 15 de diciembre de 1791, es lo que se conoce como “The Bill of Rights”. Dichas enmiendas fueron escritas con el objeto de proteger algunas de las libertades más importantes, tales como la libertad de expresión, prensa, religión. Igualmente para proteger el derecho a la defensa mediante un juicio público y rápido, el derecho a no ser privado de la vida, de la libertad o de la propiedad sin el debido proceso legal.

Desde 1787 la Constitución de los Estados Unidos ha sido enmendada sólo 27 veces, y muchos intentos de reforma han fallido. Pero esto no quiere decir que la Constitución no sea reformable, porque estas enmiendas realizadas han generado una nueva manera de gobernar, por ejemplo, cuando se elimina la esclavitud, se permite que los negros y las mujeres ejerzan el derecho al voto, la elección directa de los senadores o la fijación de un término máximo de dos periodos para el ejercicio de la presidencia.


IV
ÚLTIMAS DECADAS DEL FEDERALISMO
EN VENEZUELA


Como hemos señalado al inicio de este trabajo, Venezuela comienza su vida republicana después de la independencia como colonia española en 1811 siendo constitucionalmente una República federal, pero el federalismo ha sido un desiderátum popular contenido en las constituciones, y que en la práctica no ha podido ejecutarse plenamente por los avatares político militares y también por un centralismo radicado en Caracas, donde se han ubicado las sedes del poder ejecutivo, con todas las cabezas de los ministerios, con la consecuente generación de importantes fuentes de trabajo que han requerido la migración de los pobladores de los estados para la capital. Otro factor importante que influyó en la migración ha sido la educación superior, baste recordar que hasta finales del siglo XX las universidades venezolanas se encontraban ubicadas solamente en las ciudades importantes, y por ello la población creció y se desarrolló en Caracas, y con menor intensidad en Valencia, Maracaibo y Mérida.

Para todos es conocido el cambio económico, social y político que acaece en Venezuela a raíz de la explotación petrolera, especialmente a finales de los 1950, época en la que específicamente se fragua la Constitución de 1961, fruto de un pacto partidista llamado el pacto de Punto Fijo, que viene a regir hasta 1999. Durante estos casi cuarenta años de vigencia de esta Constitución, se desarrolla lo que el Profesor Brewer denomina “centralismo político”, vale decir, que los destinos del país están siendo regidos por dos partidos políticos, que como cualquier sistema de gobierno autocrático, cerraron sus puertas a determinadas partes de la población y esto desencadenó la revolución que se concreta y se desarrolla con la Constitución de 1999. En Venezuela, al igual que en otros países, la revolución surge cuando los gobernantes se cierran y no escuchan las necesidades del pueblo, de todos, de los pobres, de los “ricos”, de las mayorías y las minorías. Pero fuera de las consideraciones político-sociales de nuestro país, hablando en puridad de Derecho, la Constitución de 1961 ha sido el único texto constitucional en Venezuela que ha tenido una vigencia relativamente importante y estable, que por única vez en la historia de nuestro país se ha transmitido el mando en la presidencia de la República entre civiles por elección popular, y se establecieron instituciones democráticas que garantizaban el principio de la separación de poderes. Esto es tan cierto, que por primera vez en nuestra historia, la Corte Suprema de Justicia enjuicia a un Presidente de la República, que cesa en su mandato por el cumplimiento y ejecución de las normas constitucionales. Y todo esto sin guerra, sin golpe de Estado, en un perfecto acatamiento de la normativa respectiva. Podemos decir, sin recato alguno, que los años de vigencia de la Constitución de 1961, fueron las años de oro de nuestro Estado de Derecho, de ahí la importancia jurídico-política de ésta Constitución que ayudó a fortalecer el sistema democrático y que inició formalmente un proceso de federalismo, tal vez tímidamente, como lo requerían las instituciones de la época pero dando la apertura necesaria para una descentralización política, especialmente con el llamado “situado constitucional”, que consiste en una asignación de recursos económicos a cada estado y a cada municipio, que permite una verdadera distribución de los ingresos nacionales petroleros para que en cada región se pueda ocupar directamente de servicios públicos como la educación, la salud, etc.

De esta manera, en las últimas décadas, dentro de la vigencia de la Constitución de 1961, se fraguó un proceso de descentralización con la creación de una Comisión para la Reforma del Estado (COPRE) . Es muy interesante analizar la misión de la COPRE y los trabajos realizados conforme a las necesidades del país. En su momento, la COPRE fue criticada por calificarla de burocrática y lenta. Los críticos no vislumbraron la importancia de la labor que estaban realizando, porque en Venezuela nos gustan los cambios drásticos y violentos, que muchas veces no se corresponden con el sentir popular, con la idiosincrasia del venezolano, con el modo de ser de la mayoría, con el respeto a las minorías. Estudiando los resultados presentados por la COPRE encontramos que a raíz de sus consideraciones surge en 1988 la aprobación de una importante legislación que favorece la descentralización, como es la Ley para la elección de los Gobernadores de Estado, ley ésta que fue reformada en 1989. Hasta entonces en Venezuela, los gobernadores de los Estados eran designados directamente por el Presidente de la República, a partir también de 1989, con la reforma de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, se crea la figura del Alcalde y se establece que serán electos por los habitantes del Municipio correspondientes mediante el voto de los ciudadanos que la misma Ley establece como capaces para elegir. Otra innovación en el campo legislativo es la promulgación de la Ley Orgánica de Descentralización de Servicios y Competencias de los Poderes Públicos que distribuye la prestación de algunos servicios asumidos por el poder central en el área de salud, de vialidad y administración de puertos.
La Constitución de 1999, desde su preámbulo, nos habla de un estado federal: “El pueblo de Venezuela, en ejercicio de sus poderes creadores e invocando la protección de Dios, el ejemplo histórico de nuestro Libertador Simón Bolívar y el heroísmo y sacrificio de nuestros antepasados aborígenes y de los precursores y forjadores de una patria libre y soberana; con el fin supremo de refundar la República para establecer una sociedad democrática, participativa y protagónica, multiétnica y pluricultural en un Estado de justicia, federal y descentralizado, que consolide los valores de la libertad, la independencia, la paz, la solidaridad, el bien común, la integridad territorial, la convivencia y el imperio de la ley para esta y las futuras generaciones; asegure el derecho a la vida, al trabajo, a la cultura, a la educación, a la justicia social y a la igualdad sin discriminación ni subordinación alguna; promueva la cooperación pacífica entre las naciones e impulse y consolide la integración latinoamericana de acuerdo con el principio de no intervención y autodeterminación de los pueblos, la garantía universal e indivisible de los derechos humanos, la democratización de la sociedad internacional, el desarme nuclear, el equilibrio ecológico y los bienes jurídicos ambientales como patrimonio común e irrenunciable de la humanidad”. Luego incluye una disposición donde se declara formalmente que Venezuela es una República federal, en el Artículo 4 señala que “La República Bolivariana de Venezuela es un Estado Federal descentralizado en los términos consagrados por esta Constitución, y se rige por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad”. Este artículo constituye un avance legislativo importante en nuestra historia constitucional, sin embargo experimentamos, nuevamente, como las situaciones no se resuelven solamente con constituciones y leyes, sino que es necesario que las leyes se acoplen a las realidades nacionales y que exista la voluntad política de ejecutar lo que las leyes prevean para facilitar los mecanismos que permitan implementarlas a cabalidad. Mientras la Constitución prevé un sistema federal de gobierno, se ejecutan restricciones fiscales y se realizan transferencias de competencias del nivel central al nivel local, pero sin asegurar los recursos económicos que permiten su implementación y desarrollo, generando de esta manera un clima de tensión entre el gobierno central y el gobierno local en vez de un sistema de cooperativismo entre ambos gobiernos.
Igualmente observamos que el artículo 185 crea la figura de un Consejo Federal. “El Consejo Federal de Gobierno es el órgano encargado de la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios. Estará presidido por el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva e integrado por los Ministros y Ministras, los gobernadores y gobernadoras, un alcalde o alcaldesa por cada Estado y representantes de la sociedad organizada, de acuerdo con la ley.
El Consejo Federal de Gobierno contará con una Secretaría, integrada por el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, dos Ministros o Ministras, tres gobernadores o gobernadoras y tres alcaldes o alcaldesas. Del Consejo Federal de Gobierno dependerá el Fondo de Compensación Interterritorial, destinado al financiamiento de inversiones públicas dirigidas a promover el desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperación y complementación de las políticas e iniciativas de desarrollo de las distintas entidades públicas territoriales, y a apoyar especialmente la dotación de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo. El Consejo Federal de Gobierno, con base en los desequilibrios regionales, discutirá y aprobará anualmente los recursos que se destinarán al Fondo de Compensación Interterritorial y las áreas de inversión prioritaria a las cuales se aplicarán dichos recursos.” Este Consejo Federal aún no ha sido creado.
Consideramos importante señalar que en la Asamblea Constituyente que redactó la Constitución de 1999, el profesor Brewer Carías participó como constituyente independiente y presentó un documento titulado “Manifiesto Democrático Federal”, en donde se presentan unas líneas básicas que se corresponden con una democracia más representativa y participativa como régimen político, proponiendo una forma de Estado Federal, con un gobierno basado en la separación de poderes.
Como ilustración a nuestro análisis sobre el sistema federal, nos complementa conocer que en Latinoamérica existen cuatro países con un sistema federal de gobierno: Méjico, Brasil, Argentina y Venezuela, de ellos podemos observar que, aunque diferentes, existen en ellos unos rasgos generales comunes:

a) Existencia de una Constitución, rígida normalmente, en cuya reforma han de participar los entes territoriales constitutivos de la federación.
b) El reconocimiento de los estados miembros del principio de autonomía.
c) La existencia de un órgano, normalmente jurisdiccional, encargado de dirimir los conflictos entre la federación y los estados miembros, así como guardar la primacía de la constitución federal.
d) El diseño de un cauce de participación de los estados miembros en la voluntad federal.
e) El reparto constitucional de competencias entre la federación y los estados miembros.
f) la compensación financiera que se manifiesta en un conjunto de reglas ordenadoras de división de competencias tributarias.
g) Intervención Federal para mantener la integridad territorial, política y constitucional de Estado Federal.

Del estudio de esos elementos concurrentes en un sistema de estado federal, podemos darnos cuenta que cada país de Latinoamérica desarrolla y ejecuta esos principios de maneras diferentes, sin que exista un modelo único de Estado federal,

V
CONCLUSIONES

Como hemos resaltado repetidamente en las páginas precedentes, el federalismo no es un concepto simple de significación unívoca, sino que reviste características propias en cada nación que lo asume como sistema de gobierno, pero que sin embargo pueden determinarse ciertos elementos comunes que todos ellos confluyen en una cooperación de los estados miembros para lograr una fortaleza económica, política o social regulada por una normativa que prevé la distribución de competencias federales y locales.

En Venezuela, el sistema federal fue asumido en nuestra primera constitución de 1811, como un mimetismo de la época, inspirados nuestros constituyentes en el modelo de la federación de los Estados Unidos de América. Sin embargo, en Venezuela el federalismo no ha sido, ni legislativamente, ni en la práctica, un federalismo formal, sino más bien una centralización federada o federación centralizada. Cuando hablamos del federalismo incorporado en nuestras constituciones como sistema de gobierno, hemos resaltado los cambios constitucionales en los que el sistema federal se ha acogido o no, con los vaivenes de una nación en crecimiento, de lo que podemos concluir que hablar de historia constitucional implica más bien hablar de la historia de la formación de nuestros gobiernos, que fueron respaldados y apoyados por una Constitución, no importa de cual sistema de gobierno de tratara. De ahí, que en nuestra historia republicana tengamos 25 constituciones, y en ellas algunas veces el sistema previsto sea el federal y en otras el central. Todo ello además bajo gobiernos militares, o bajo dictaduras, como la del General Gómez, donde curiosamente también hubo varias constituciones como estandarte del gobierno.

Dentro de las constituciones de nuestro país, ha habido algunas de especial relevancia en materia de federalismo, especialmente hacemos referencia a la Constitución de 1864, fruto de la guerra federal, guerra larga o guerra azul, porque su texto supone una transformación del gobierno ya que se declara un Estado Federal y las provincias comienzan a llamarse Estados. En este momento se da a Venezuela el nombre de “Estados Unidos de Venezuela”.

Hemos resaltado también que en toda nuestra historia republicana, la Constitución de más vigencia ha sido la de 1961, en la que se estableció el sistema federal como fondo, apoyado en el principio de separación de poderes y un congreso bicameral. Si bien esta Constitución no estableció normas específicas para desarrollar la autonomía de los estados y municipios, incluyó normas que acogían, permitían y estimulaban un desarrollo legislativo de estos principios de descentralización de tal manera que bajo la vigencia de sus preceptos se modificaron las leyes que permitían la elección directa de gobernadores y alcaldes, como también la Ley de Descentralización de los Poderes Públicos.

Venezuela forma parte de los cinco países de Latinoamérica que tienen establecido en sus constituciones un sistema federal de gobierno, estos llamados sistemas federales no son iguales en esos países, sin embargo se definen unos elementos comunes que los identifican, sin que exista ni en Latinoamérica ni en el mundo, un sistema único de Estado Federal.